淺談中國鹽政

自古以來，中國人對鹽的需求極大，這可從古代民間利用不同的自然資源如海水、植物、礦物等製鹽可見一二。正因民生所繫，歷朝皆視食鹽為重要的財政收入。遠自春秋時期齊國管仲推行的「官山海」，包括定時禁止民間製鹽，將食鹽按需求量加價售予百姓等措施，令齊國迅速致富，可說是實行鹽政的先驅。

及至西漢武帝中期，由於多次大規模地征討匈奴，軍費開支浩繁，導致財政入不敷出，加上武帝有意藉此打擊商賈「冶鑄煮鹽，財或累萬金，而不佐公家之急」（註1）的氣焰，故實行鹽鐵專賣，透過「民制、官收、官運、官銷」的專賣制度，在產鹽區設立鹽官，由官府另募平民用官家器具制鹽，再由官府全部收購，並運往各地出售。對於「敢私鑄鐵器煮鹽者」處以「釱左趾，沒入其器物」（註2）的懲罰。鹽鐵官營令漢室解決了國家的財政危機，因此雖落得「與民爭利」的罵名，主持者之一御史大夫桑弘羊更在鹽鐵會議中被抨擊得體無完膚，但辯論結果只是廢除酒專營，部份地區的鐵器官營，鹽管得以保留（註3）。這可見鹽政對國家財政收入的影響之大。

鹽政的推行到了唐宋時期趨向成熟。唐初的鹽政主要是由民眾自由經營鹽業，官府定額徵稅的模式。安史之亂後，為增加財政收入，鹽鐵使第五琦借用平原太守顏真卿以鹽利籌措軍需的辦法，創立榷鹽制，即將鹽戶生產的鹽全部低價收購，再高價賣出，使當時的鹽價由每斗十錢增至每斗一百一十錢。（註4）其後劉晏進一步改革鹽法，採用「民制、官收、商運、商銷」的模式，透過發展生產，減少商人負擔的方法增加榷鹽收入，在唐代大曆年間，政府透過鹽專賣的收入可達六百萬緡之多，故有「天下之賦，鹽利居半」（註5）之言。

宋代鹽的專賣比唐代更為完備，所涉範圍亦廣，計有「官賣」和「通商」兩種模式。「官賣」指官府透過不同渠道按價分配食鹽，例如在蠶桑未有收成前按戶配鹽，待蠶事完畢用絲絹折納的蠶鹽法；或將一個地方的鹽利承包予商人，商人納錢入官，領鹽販賣的賣補法等。（註6）「通商」是由官府把官鹽賣給商人銷售，在宋仁宗時期開始盛行，主要有鹽鈔法。鹽鈔法指由商人向官府購買鹽鈔，再持鹽鈔至產鹽地取鹽到指定地方販賣，藉此擴展食鹽銷售的流動性。鹽鈔的基本功能是換取食鹽的收據，但在兩宋時期在一定程度上扮演了貨幣的角色，如政府以鹽鈔支付國家開支，民間商人以鹽鈔兌換現錢交易等，可見鹽鈔法對紙幣發展的影響。（註7）

明清兩代的鹽政大體上沿用官督商銷的模式，明代稱為「開中制」，即政府根據邊防的需要招商，商人將需要的實物輸送至邊防，以取得販鹽的執照「鹽引」，再到鹽場支鹽販賣。（註8）清代初期則透過控制鹽商以獲取鹽政收入，當時的鹽商有總商、窩商，場商、運商之分，總商具管理鹽商、徵收鹽稅之責，多由官府指定，窩商是以出賣鹽引予運商的商人；場商主持收購食鹽轉賣予運商到各地銷售。至道光年間改用「票鹽法」，商人只須向政府繳納鹽課就給據官票，讓他們憑票販鹽，打擊了鹽商間的壟斷局面，從而保證國家收入。（註9）

專賣制度是中國古代經濟管理的重要內容之一，指由國家控制某項資源的生產及銷售的壟斷制度，除了用以壓抑商人的發展空間外，更重要的是透過國家控制日常用品的生產與銷售，獲取大量利潤。其中鹽的專賣可說是實行時間最長、範圍最廣、影響民生最大的制度之一。時至今日，即使我國經濟發展走向市場化，絕大部份商品也可以自由生產、售賣，政府仍以控制食鹽價格及質量為目的實行專賣，這可見鹽政在中國經濟舞台擔當重要的角色。

林灝   香港大學中國歷史研究碩士同學會執委

註1：（漢）班固《漢書‧卷二十四下‧食貨志第四下》

註2：（漢）司馬遷《史記．卷三十．平準書》

註3：（漢）桓寬《鹽鐵論‧取下第四十一》

註4：（宋）歐陽修《新唐書．志第四十四 食貨四》

註5：同上註。

註6：王仁湘、張征雁著（2007）：《中國滋味：鹽與文明》，瀋陽，遼寧人民出版社，頁248。

註7：同上註，頁251-252。

註8：同上註，頁257。

註9：張小也（2007）：〈清代壟斷鹽商的盛衰〉，載於《人民論壇》，北京，人民日報社，2007年17期，頁62-64。