淺談中國鹽政

淺談中國鹽政

自古以來,中國人對鹽的需求極大,這可從古代民間利用不同的自然資源如海水、植物、礦物等製鹽可見一二。正因民生所繫,歷朝皆視食鹽為重要的財政收入。遠自春秋時期齊國管仲推行的「官山海」,包括定時禁止民間製鹽,將食鹽按需求量加價售予百姓等措施,令齊國迅速致富,可說是實行鹽政的先驅。

及至西漢武帝中期,由於多次大規模地征討匈奴,軍費開支浩繁,導致財政入不敷出,加上武帝有意藉此打擊商賈「冶鑄煮鹽,財或累萬金,而不佐公家之急」(註1)的氣焰,故實行鹽鐵專賣,透過「民制、官收、官運、官銷」的專賣制度,在產鹽區設立鹽官,由官府另募平民用官家器具制鹽,再由官府全部收購,並運往各地出售。對於「敢私鑄鐵器煮鹽者」處以「釱左趾,沒入其器物」(註2)的懲罰。鹽鐵官營令漢室解決了國家的財政危機,因此雖落得「與民爭利」的罵名,主持者之一御史大夫桑弘羊更在鹽鐵會議中被抨擊得體無完膚,但辯論結果只是廢除酒專營,部份地區的鐵器官營,鹽管得以保留(註3)。這可見鹽政對國家財政收入的影響之大。

鹽政的推行到了唐宋時期趨向成熟。唐初的鹽政主要是由民眾自由經營鹽業,官府定額徵稅的模式。安史之亂後,為增加財政收入,鹽鐵使第五琦借用平原太守顏真卿以鹽利籌措軍需的辦法,創立榷鹽制,即將鹽戶生產的鹽全部低價收購,再高價賣出,使當時的鹽價由每斗十錢增至每斗一百一十錢。(註4)其後劉晏進一步改革鹽法,採用「民制、官收、商運、商銷」的模式,透過發展生產,減少商人負擔的方法增加榷鹽收入,在唐代大曆年間,政府透過鹽專賣的收入可達六百萬緡之多,故有「天下之賦,鹽利居半」(註5)之言。

宋代鹽的專賣比唐代更為完備,所涉範圍亦廣,計有「官賣」和「通商」兩種模式。「官賣」指官府透過不同渠道按價分配食鹽,例如在蠶桑未有收成前按戶配鹽,待蠶事完畢用絲絹折納的蠶鹽法;或將一個地方的鹽利承包予商人,商人納錢入官,領鹽販賣的賣補法等。(註6)「通商」是由官府把官鹽賣給商人銷售,在宋仁宗時期開始盛行,主要有鹽鈔法。鹽鈔法指由商人向官府購買鹽鈔,再持鹽鈔至產鹽地取鹽到指定地方販賣,藉此擴展食鹽銷售的流動性。鹽鈔的基本功能是換取食鹽的收據,但在兩宋時期在一定程度上扮演了貨幣的角色,如政府以鹽鈔支付國家開支,民間商人以鹽鈔兌換現錢交易等,可見鹽鈔法對紙幣發展的影響。(註7)

明清兩代的鹽政大體上沿用官督商銷的模式,明代稱為「開中制」,即政府根據邊防的需要招商,商人將需要的實物輸送至邊防,以取得販鹽的執照「鹽引」,再到鹽場支鹽販賣。(註8)清代初期則透過控制鹽商以獲取鹽政收入,當時的鹽商有總商、窩商,場商、運商之分,總商具管理鹽商、徵收鹽稅之責,多由官府指定,窩商是以出賣鹽引予運商的商人;場商主持收購食鹽轉賣予運商到各地銷售。至道光年間改用「票鹽法」,商人只須向政府繳納鹽課就給據官票,讓他們憑票販鹽,打擊了鹽商間的壟斷局面,從而保證國家收入。(註9)

專賣制度是中國古代經濟管理的重要內容之一,指由國家控制某項資源的生產及銷售的壟斷制度,除了用以壓抑商人的發展空間外,更重要的是透過國家控制日常用品的生產與銷售,獲取大量利潤。其中鹽的專賣可說是實行時間最長、範圍最廣、影響民生最大的制度之一。時至今日,即使我國經濟發展走向市場化,絕大部份商品也可以自由生產、售賣,政府仍以控制食鹽價格及質量為目的實行專賣,這可見鹽政在中國經濟舞台擔當重要的角色。

林灝   香港大學中國歷史研究碩士同學會執委

註1:(漢)班固《漢書‧卷二十四下‧食貨志第四下》

註2:(漢)司馬遷《史記.卷三十.平準書》

註3:(漢)桓寬《鹽鐵論‧取下第四十一》

註4:(宋)歐陽修《新唐書.志第四十四 食貨四》

註5:同上註。

註6:王仁湘、張征雁著(2007):《中國滋味:鹽與文明》,瀋陽,遼寧人民出版社,頁248。

註7:同上註,頁251-252。

註8:同上註,頁257。

註9:張小也(2007):〈清代壟斷鹽商的盛衰〉,載於《人民論壇》,北京,人民日報社,2007年17期,頁62-64。

(本文曾於2009年2月《星島日報》「根本月報」專欄刊登,並由「國史教育中心(香港)」授權「知史」發佈,特此鳴謝。)